28 ноября 2013 года на Юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в рамках проведения III Московской юридической недели прошло заседание Эколого-правовой секции Международной научно-практической конференции «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы», посвященное теме: «Конституционные права в сфере природопользования и охраны окружающей среды: проблемы реализации и защиты». Заседание  Эколого-правовой секции посетила представитель научно-учебной группы Петухова Е.П.

На заседании секции с докладами выступили Боголюбов С.А., д.ю.н., проф., заслуженный деятель науки РФ; Краснова И.О., д.ю.н., проф.; Заславская Н.М., к.ю.н., ассистент кафедры экологического и земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова; Злотникова Т.В., д.ю.н., проф.; Чмыхало Е.Ю., к.ю.н., доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».

С приветственным словом выступил декан Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, заведующий кафедрой экологического и земельного права, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ Голиченков А.К.

Боголюбов С.А. представил доклад на тему «Обусловленность соблюдения экологических прав выполнением обязанностей».

Экологические права гармонично вошли в систему прав человека первого, второго и третьего поколения. По вопросу экологических прав было защищено большое количество диссертаций. Но не меньшее внимание должно уделяться изучению экологических обязанностей. Хотя в рассматриваемой сфере чаще всего уделяется внимание функциям и обязанностям государства, как, например, в статье 18 Конституции РСФСР 1978 года. Нынешняя Конституция РФ не содержит положений, закрепляющих ответственность государства в экологической сфере. Соответствующие государственные функции выражены в полномочиях по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 71) и в полномочиях по вопросам совместного ведения (ст. 72), а также в функциях Правительства РФ (ст. 114). В Конституции РФ экологические функции государства более конкретизированы в полномочиях. Конституционный Суд РФ подтверждает и уточняет такие полномочия государства, особенно в делах по Чернобыльской катастрофе. В ст. 58 Конституции РФ закреплена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Если ст. 42 Конституции РФ насыщена содержанием (право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба), то ст. 58 содержит только одну корреспондирующую обязанность. В результате право на достоверную информацию и право на возмещение ущерба оказались в подвешенном состоянии. Примечательно, что на сегодня нет ни одной защищенной диссертации по экологическим обязанностям. Всего в Конституции РФ в Главе 2 предусмотрено более 40 прав и всего 5 обязанностей. Надо сказать, что такой дисбаланс неуместен. Но из этих пяти обязанностей одна – это экологическая обязанность. Как известно, любое право предполагает чью-либо обязанность. Если не может быть исполнена обязанность, то не будет в полной мере соблюдено право. Конституция РФ и природоресурсное законодательство содержит сотни обязанностей природопользователей, которые по количеству и значению преобладают над правами природопользователей. В свою очередь экологические права расшифровываются в законах и, таким образом, наступает баланс экологических прав и обязанностей.

Несмотря на стабильность Конституции РФ, если в будущем будет поднят вопрос о её изменении, следует также изменить экологические нормы. Например, в ст. 72 необходимо дополнить законодательством о животном мире, об атмосферном воздухе, о градостроительной деятельности; ст. 42 необходимо дополнить обязанностью должностных лиц обеспечить соблюдение права на достоверную информацию и права на возмещение ущерба; также необходимо записать в Конституцию РФ характеристику государства как экологического. Тем не менее, основной целью конституционной реформы должна стать необходимость сделать Конституцию РФ не более насыщенной положениями, а более работающей. Предпосылки для этого имеются в ст. 15 Конституции РФ.

Краснова И.О. выступила с докладом на тему «Экономическое регулирование охраны окружающей среды от загрязнения – возможности развития».

В Конституции РФ, конечно же, нет никакого экономического регулирования охраны окружающей среды. Такие положения содержит Федеральный закон «Об охране окружающей среды», в ст. 14 перечислены методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Из положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» не ясно назначение экономического регулирования. К тому же, некоторые из перечисленных методов не являются экономическими методами.

Для чего же вообще экономическое регулирование охраны окружающей среды? Эта идея возникла на Западе как теория внешних издержек. В цену произведенного продукта не включаются издержки, которые несет все общество. Производитель  бесплатно сбрасывает в окружающую среду отходы производства, бесплатно использует невосполнимые природные ресурсы. Эта теория предполагает внесение таких издержек в цену товара, и за счет этих средств производитель должен осуществлять мероприятия по минимизации негативного воздействия на окружающую среду (например, установка и содержание очистных сооружения). В настоящее время такая плата понимается буквально. Это плата в бюджет на осуществление государством очистных и защитных мероприятий и на содержание соответствующего административного аппарата. Такая плата должна иметь стимулирующих характер, государство не должно получать доход с этих платежей. Но в настоящее время экологические платежи носят фискальный характер. И такой характер платы всех устраивает: заплатил и работай дальше. Фискальный характер экологических платежей деморализует производство, к этим платежам привыкают, их включают в стоимость продукта. В таких условиях производители не думают об улучшении окружающей среды.

Не существует единого решения об определении методов и места экономического регулирования охраны окружающей среды. Очень многое зависит от уровня развития экономики, динамики её развития, состояния конкуренции, отношения общества к экологическим проблемам. Например, в США на фоне крайне негативного отношения населения к новым налогам очень широко и эффективно используется административное регулирование охраны окружающей среды (нормативы, лицензии, разрешения, экологические фонды и т.д.), распространена торговля выбросами между загрязнителями. Экологический  налог также существует, но только в устаревших и опасных отраслях производства. В Европе напротив очень распространены налоги, и другие платежи. Но  плата за негативное воздействие на окружающую среду гибкая, начисляется по факту, регулирование данной сферой динамичное, активно поддерживаются экологические виды деятельности. Такое регулирование в Европе имело сильных стимулирующий эффект.  Например, в Германии в результате такого регулирования очень быстро сократились атмосферные выбросы.

Для решения проблем в области экономического  регулирования негативного воздействия на окружающую среду в Российской Федерации необходимо, во-первых, привести в порядок ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды», во-вторых, создать сильную систему администрирования выбросов, в-третьих, поставить государственную поддержку экологических видов деятельности под жесткий контроль. Связь между административными и экономическими методами должна быть постоянно. Нельзя ослаблять одно в пользу другого.

На вопрос Петуховой Е.П., не объясняется ли сокращение атмосферных выбросов в Германии выводом производства в Среднюю Азию, Краснова И.О. ответила, что эти сведения ей предоставили коллеги из Германии, в её распоряжении имеется опубликованное исследование, которое подтверждает сокращение атмосферных выбросов на протяжении нескольких последних лет. Связано ли это с выводом предприятий из страны или с какими-либо другими неэкологическими регулированием, не известно.

Заславская Н.М. выступила с докладом на тему «Локальный экологический мониторинг: место и роль в системе экологического управления»,  в котором она рассмотрела и проанализировала основные вопросы, касающиеся локального экологического мониторинга. Локальный экологический мониторинг как экологическая функция проигнорирован в федеральном законодательстве. Локальный экологический мониторинг – это  экологический мониторинг определенных зон и мест, может быть использован местной властью для реализации полномочий экологического управления. Подобный  опыт имеется в городе Москве и Краснодарском крае.

Злотникова Т.В. представила доклад на тему «Деэкологизация природоресурсного и градостроительного законодательства как источник нарушений конституционных прав граждан России».

Доклад в большей степени был посвящен критике действий и решений Президента РФ и Правительства РФ за последние двадцатилетие, которое характеризуется устойчивой тенденцией на деэкологизацию принимаемых государственных решений в различных сферах.

В.В. Путин на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 года заявил, что за прошедшие годы не сформировалась законодательная база по охране окружающей среды, экологическим платежам, поэтому  необходимо разработать экологическую стратегию и поставить эту работу на системную основу. Но дело в том, что в Российской Федерации уже есть Экологическая доктрина РФ (2002) и Основы государственной политики в области экологического развития России до 2030 года (2012). Оба эти документа не имеют нормативного характера и соответственно не исполняются, и, видимо, не предполагали какого-либо выполнения. Оба документа были спешно разработаны в преддверии Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию РИО+10 (2002) и Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20 (2012).

Ст. 42 Конституции РФ была изначально записана без гарантий, то есть было известно заранее, что экологические права заведомо невыполнимы.

Президент РФ в своем выступлении на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 года семь раз упомянул государственную экологическую экспертизу, заявив, что она должна стать более качественной и эффективной. При этом он не сказал, кто её уничтожил на законодательном уровне за последнее десятилетие! Государственная экологическая экспертиза была наиболее эффективным и перспективным фактором в соблюдении и гарантировании экологических прав граждан.

В последнее время происходит тотальная деэкологизация законодательства во всех сферах правового регулирования. Например, новые Лесной и Водный кодексы претерпели деэкологизацию, Градостроительный кодекс – пример вопиющей деэкологизации. В законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 года были лучшим образом закреплены принципы охраны окружающей среды, механизм экологической защиты, который и работал лучшим образом, также ведомственный экологический контроль, который исчез из нынешнего закона. Исчез принцип приоритета экологического интереса над какими-либо другими. Под прикрытием борьбы с административными барьерами полностью разрушен экологический контроль. Надо отметить, что все новые экологические нормативные правовые акты переписаны со старых с понижением экологических требований.

Злотникова Т.В. привела примеры из своей практики, когда с помощью независимой негосударственной экологической экспертизы удалось остановить реализацию совсем неэкологических проектов. Например, для строительства дороги через Химкинский лес специально меняли Земельный и Лесной кодексы. Полностью остановить строительство не удалось, т.к. в этом проекте замешан субъективный фактор, но сохранить большую часть дубравы удалось. Следующий пример, это долгосрочная (49 лет) «рекреационная» аренда Немчиновского леса. Лесной экологической экспертизой был утвержден проект освоения леса в целях рекреации и туризма. По законодательству разрешается в целях рекреации и туризма установка лавочек, навесов от дождя и т.п. в местах, не занятых лесом. В Немчиновском лесу в целях рекреации и туризма арендатор ООО «Матрокс» планирует возвести 110 «временных» строений «дом для отдыха с водопроводом, канализацией и газом», двухэтажное кафе и т.д. Немчиновский лес находится в Одинцовском районе, является особо охраняемой территорией местного значения, в которой сохранились краснокнижные растения и животные. До 2007 года такое использование леса было невозможно. После 2007 года новый подзаконный акт Министерства природопользования открыл возможность для такого использования леса.

Может быть завершающийся 2013 год, посвященных охране окружающей среды, послужит толчком обратной экологизации законодательства.

Чмыхало Е.Ю. представила доклад на тему «Реализация норм Конституции РФ в земельном законодательстве».

Земля является одним из объектов окружающей среды и поэтому ст. 58 Конституции РФ должна реализовываться в земельных отношениях. Сохранение плодородия земли – одна из целей государственной политики по сохранению земельных ресурсов и обеспечения продовольственной безопасности. Земельный кодекс РФ в ст. 13 определяет  содержание охраны земель. Не смотря на то, что Бюджетный кодекс РФ предусматривает экономическое стимулирование сохранения плодородия земель, отмечается устойчивая тенденция снижения плодородия земель по причине того, что финансирование соответствующих мероприятий является расходной частью бюджетов субъектов РФ. Федеральный закон «О землеустройстве» 2001 года обязывает выявлять земли, на которых происходят негативных процессы, но в нем не урегулирован порядок выполнения соответствующих мероприятий и не установлена ответственность за их невыполнение. Органы Сельхознадзора часто привлекают пользователей к ответственности за неиспользование сельскохозяйственных земель по назначению на основании отсутствия документации о проведении тех или иных мероприятий. Суды же нередко отказывают в привлечении к ответственности по такой же формальной причине – отсутствие документов, подтверждающих снижение плодородия земель. Необходимо отметить, что в целом по стране нет данных о состоянии земель.

Отчет подготовила Петухова Е.П.