Заикин С.С. Комментарий к Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

1 июня этого года вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ, внёсший изменения в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Эти изменения стали ещё одним элементом политической реформы, осуществляемой с начала 2012 года в России. Напомним, что до этого были снижены требования к минимальной численности партий и отменён институт сбора подписей политическими партиями в поддержку их федерального списка кандидатов – соответствующие поправки вступили в силу 4 апреля 2012 года.

По сути, возрождён институт прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации. Согласно внесённым поправкам, кандидаты на должность высшего должностного лица выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Вполне логично задаться вопросом – сколько субъектов введут у себя этот институт? Нет сомнений, что он способствует развитию политической конкуренции, однако, как будет показано ниже, кандидаты, выдвигаемые политической партией и «самовыдвиженцы» находятся в неравных условиях. 

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Законопроекты о выборах высших должностных лиц в Москве, Новгородской области и Ханты-Мансийском автономном округе закрепляют как раз верхнюю планку количества подписей – 10%.  7% подписей будут необходимы для выдвижения кандидата, например, в Амурской и Липецкой областях, 5% - в Волгоградской и Кировской областях, Красноярском крае[1].

Рассмотрим пример. В Москве сейчас 125 муниципальных образований (строго по числу районов)[2]. Численность муниципальных собраний в них колеблется от 10 до 15 депутатов, следовательно, за среднюю цифру можно принять 12 человек, итого в среднем по Москве 1500 депутатов. Следовательно, для того, чтобы выдвинуться кандидатом на выборы высшего должностного лица субъекта, человеку необходимо собрать 150 подписей. Но это лишь необходимый минимум, вполне возможна ситуация, когда депутат отзовёт свою подпись в поддержку данного кандидата. Вводится требование, что подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована, однако что мешает субъекту Федерации установить процедуру дополнительной проверки подписей  избирательной комиссией субъекта? Другое дело, что, исходя из принципа пропорциональности и достаточности, это будет чрезмерным требованием по отношению к кандидату, кроме того, в правовом государстве должна присутствовать презумпция правомерного поведения.   

Ещё одним немаловажным фактором является состав представительных органов муниципальных образований. В марте 2011 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» были внесены поправки, согласно которым не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с  законодательством  о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Помимо этого, в представительных органах муниципальных образований вводилось разделение на фракции. Исходя из этого, можно говорить о постепенной «партизации»[3] муниципальных образований, и в то же время пока ещё остаётся достаточное количество депутатов, выдвигавшихся в порядке самовыдвижения.    

 Весьма примечательна ситуация в муниципальном образовании «Замоскворечье» г. Москвы, где из 10 депутатов муниципального образования 6 человек выдвигались на выборах 2012 года в порядке самовыдвижения, 2 депутата представляют КПРФ, столько же – партию «Справедливая Россия». Однако при этом 4 из 6 «самовыдвиженцев» являются членами партии «Единая Россия»[4]. В муниципальном образовании «Филёвский парк» (также г. Москва) из 12 депутатов 6 представляют «Единую Россию»[5]. Есть и другие примеры – в муниципальном образовании «Таганское» в муниципальном собрании 6 представителей «Справедливой России», 4 члена КПРФ и 5 «самовыдвиженцев»[6], в муниципальном образовании «Гагаринское» 9 депутатов из 12 являются «самовыдвиженцами», но лишь двое из них были поддержаны политическими партиями – «Справедливой Россией» и «Яблоком» (все перечисленные муниципальные образования находятся на территории г. Москвы)[7].  

Нет никаких сомнений, что самовыдвижение как способ выдвижения кандидатуры на муниципальных выборах необходим, однако этим могут воспользоваться и политические партии, помимо выдвижения своих партийных кандидатов поддерживая инициативу по выдвижению своего члена, который выдвигается самостоятельно. Таким образом, партия может попытаться закрепить неформальное большинство в представительном органе муниципального образования («партийцы» и «самовыдвиженцы»), если она не уверена в успехе. Однако в таком ключе можно скорее вести речь о партии, стабильно проходящей в представительный орган и гарантированно занимающей минимум треть или половину мест. Для партий же меньшинства, попадающих в представительный орган не постоянно, или занимающих от одного до трёх мест, инструмент самовыдвижения может послужить единственной возможностью донести свои идеи и предложения.

Если мы вернёмся к проблеме сбора подписей в поддержку кандидата на выборах высшего должностного лица субъекта РФ, то, с одной стороны, «самовыдвиженцы» могут играть роль фактора неопределённости, так как, условно говоря, «независимому» кандидату на пост высшего должностного лица может быть неясно, окажут ли они ему поддержку своими подписями. С другой стороны, наблюдая за тем, как голосуют «самовыдвиженцы» по тем или иным вопросам в муниципальном собрании, кандидат может сделать некоторые выводы о том, взгляды и предложения какой партии они поддерживают. Однако проконтролировать каждого депутата при их количестве в несколько тысяч (6300 – в Красноярском крае)[8] просто нереально.

Если мы снова обратимся к нашему примеру с муниципальными образованиями г. Москвы, то достаточно легко можно вычислить, что одной партии для того, чтобы сократить до минимума шансы партий-соперников, необходимо иметь 1201 депутата.  Причём в этом случае не важно, избраны ли они по партийным спискам либо это «самовыдвиженцы», являющиеся членами партии, а также «самовыдвиженцы», по каким-либо причинам поддерживающие эту партию. В этом случае на выборах высшего должностного лица могут быть зарегистрированы лишь два кандидата, третьему просто не хватит подписей. Представляется, что институт сбора подписей депутатов муниципальных собраний и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований для поддержки выдвижения кандидата на пост высшего должностного лица может быть, к сожалению, использован как манипуляторный инструмент.  Дело в том, что существует возможность рассчитать выгодный размер «фильтра» для партии, обладающей доминирующем положением, так как известно общее количество депутатов в муниципальных образованиях на территории конкретного субъекта Федерации.

Кроме этого, кандидатам-«самовыдвиженцам» помимо сбора поддержки депутатов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Представляется, что данное положение является нарушением равных условий политической конкуренции, так как кандидаты, выдвигаемые политической партией, получают преимущество. Невольно это напоминает положение, в котором оказывались политические партии, не попавшие в Государственную Думу – напомним, что им также было необходимо собрать подписи избирателей для поддержки выдвижения федерального списка кандидатов на парламентских выборах. Однако эта норма в мае 2012 года была отменена (требование о сборе подписей на президентских выборах, тем не менее, было сохранено, было снижено минимальное число подписей). Но разве избиратели должны поддерживать только независимых кандидатов, а партии всё сделают самостоятельно? Ведь главным критерием поддержки партии населением является её результат на выборах, то есть непосредственное выражение избирателями их политических пристрастий.

Между тем, как отмечает Венецианская Комиссия Совета Европы, сами по себе требования к независимым кандидатам о дополнительном сборе подписей не являются дискриминационными. Но если такие требования вводятся, то из норм законодательства должно чётко следовать, что это оправданно, и для независимых кандидатов не создаются чрезмерные ограничения[9].                     

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Поддержка кандидата осуществляется путём проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени её проставления.

Правила определения победителя на выборах главы субъекта РФ те же, что и на общефедеральных президентских выборах - избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов, и ни один из них не был избран, то назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

Согласно ст. 4 закона о внесении изменений, первые  выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации будут проводиться во второе воскресенье октября 2012 года в тех субъектах, срок полномочий высших должностных лиц которых истекает в период с 1 июня по 31 декабря 2012 года включительно. Между тем в последние полгода  по российским регионам прокатилась целая волна досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц. В частности, досрочно прекратили свои полномочия глав Республики Мордовия, Пермского, Ставропольского и Приморского краев, Архангельской, Волгоградской, Иркутской, Вологодской областей. Всего же с декабря 2011 года по июнь 2012 сменились главы 18 субъектов РФ.

В целом же необходимо отметить, что возвращение прямых выборов глав субъектов Федерации является позитивным шагом, однако модель обеспечения участия в выборах для кандидатов содержит в себе потенциал для сохранения доминирующего положения одной из политических партий.

Федеральный закон "о выборах губернаторов" [Текст]

[1] http://www.kommersant.ru/doc/1942185?stamp=634751029399414058

[2] http://mosopen.ru/goverment/group/3

[3] Этот термин использовал А.В. Кынев в комментарии к Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П. См.: Кынев А.В. Пределы принудительной партизации в России (политический контекст Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П по «хомутинскому делу») // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 6. С. 115-124.

[4] http://www.zmsk.ru/ms/

[5] http://www.filipark.ru/msobranie/deputats/

[6] http://www.tag-mun.ru/?page=mun_sobr_dep

[7] http://www.gagarinskoe.com/ms/msdeputati/msdeputatipages/

[8] http://www.kommersant.ru/doc/1942185?stamp=634751029399414058

[9] Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). Section 146.