Научный семинар: «Политическая конкуренция на выборах: правовые средства борьбы с административным ресурсом и «грязными» избирательными технологиями».
6 марта 2012 года на факультете права НИУ ВШЭ состоялся третий семинар научно-учебной группы.
В рамках исследовательского проекта
«Антимонопольное регулирование политической конкуренции»
6 марта 2012 года состоялся третий семинар научно-учебной группы
«Правовой анализ и моделирование политической конкуренции»
Тема: «Политическая конкуренция на выборах: правовые средства борьбы с административным ресурсом и «грязными» избирательными технологиями».
Участники: Е. Четвериков, А. Горский, А. Миндрина, В. Гуков, Т. Зафесов, А. Диденко, Г. Бадмаева, А. Шаблинский, Е. Фёдорова, О. Степанова (студенты факультета права НИУ ВШЭ), Г. Каримова, С. Заикин (аспиранты кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ), Д. Салихов (студент МГУ), Карин Беше-Головко (профессор права, Франция), С.В. Васильева (к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ), Н.А. Любутов (преподаватель кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ), М.А. Краснов (д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ), В.Д. Мазаев (д.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ).
Открыла семинар С.В. Васильева. Она отметила, что тема политической конкуренции на выборах не перестаёт быть актуальной после прошедших выборов 4 декабря 2011 г. и 4 марта 2012 г. Наоборот, в ходе их проведения накоплен огромный эмпирический материал, который стоит обсудить с правовой точки зрения. В повестке семинара стоят вопросы добросовестной и недобросовестной политической конкуренции на выборах. При описании данных явлений мы постоянно сталкиваемся с понятиями «административного ресурса» и «грязных» избирательных технологий. Стоит попытаться дать им определения.
Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ Н.А. Любутов рассказал о практике политической конкуренции на муниципальных выборах. Он имел возможность наблюдать за ходом проведения и организацией выборов на этом уровне власти, т.к. являлся депутатом муниципального образования «Левобережное». На его глазах проходили избирательные кампании. В своём выступлении он отметил, что на сегодняшний день административный ресурс влияет на избрание кандидатов на любом уровне власти и может проявляться на всех этапах кампании, даже на этапе формирования списков избирателей (отрезание сносимых или вновь построенных домов от списков избирателей). Николай Андреевич рассказал о некоторых примерах. Подписные листы грамотно оформить непросто, потому что разные комиссии могут «забраковывать» подписи по разным техническим соображениям, что, конечно, подлежит обжалованию. Но это является определённым препятствием для многих кандидатов продвинуться на следующую ступень избирательного процесса. Административный ресурс наиболее значим при проведении предвыборной агитации. Не все кандидаты имеют равный доступ к помещениям и оборудованию для организации встреч с избирателями. Далее, идёт этап подсчёта голосов. Власти пытаются бороться с нарушениями: установлены камеры, прозрачные урны, эффективность которых на первый взгляд сомнительна. На сегодняшний день самым распространённым нарушением на этом этапе является так называемая «карусель», когда группы граждан голосуют несколько раз на разных участках по фальшивым открепительным удостоверениям или за других избирателей из списка. «Карусели» обычно осуществляются в периоды «часа пик» на избирательных участках. Шансы на раскрытие этой фальсификации увеличиваются, если избиратель, за которого проголосовали «карусельщики», решит воспользоваться своим прямым избирательным правом.
Николай Андреевич обратил внимание на проблему формирования участковых избирательных комиссий (УИК), решение которых действительно помогло бы уменьшить фальсификации на выборах. Большинство членов УИК формируются под влиянием власти: списки членов УИК утверждаются избирательной комиссией субъекта Федерации. В её состав сложно попасть членам так называемых оппозиционных партий. Для достижения более объективных результатов выборов членов комиссий с правом решающего голоса необходимо утверждать партиям, а не избирательной комиссией субъекта РФ.
Были отмечены различия между избирательными процессами 90-х гг. и настоящего времени в части использования «грязных» избирательных технологий. Так, в 90-е гг. практиковалась агитация за «угодного» кандидата при надомном голосовании. В наши дни встречаются ситуации, когда при подсчёте голосов бюллетени распределяются между «своими» кандидатами по разнарядке сверху. Если член комиссии настаивает на пересчёте голосов, его различными методами пытаются переубедить. К сожалению, уголовные дела в сфере фальсификации на выборах не часто доводятся до суда, т.к. факты в этой сфере сложно доказать.
С.В. Васильева отметила, что благодаря выступлению Н.А. Любутова участники дискуссии смогли получить представление о возможных противоправных проявлениях в ходе выборов. Стоит, конечно, оговориться, что такие явления не повсеместны. Кроме того, постоянно встаёт вопрос юридической квалификации: какие действия (бездействие) являются нарушением на выборах, административным ресурсом, «грязными» избирательными технологиями, халатной работой комиссии?
А. Миндрина дополнила рассказ Н.А. Любутова примерами из собственного опыта работы наблюдателем в одной из участковых избирательных комиссий на президентских выборах 4 марта 2012 г. Она отметила, что практика нарушений, указанных выше, действительно распространена. В настоящее время существуют отработанные схемы «грязных» избирательных технологий непосредственно во время голосования, этапа подсчёта голосов и составления итоговых протоколов, в частности, нарушения норм о предвыборной агитации (размещения агитационных материалов в день голосования на расстоянии менее 50 м от избирательного участка).
Как заметила Александра, на её участке не было выявлено грубых нарушений, но любое действие наблюдателей получало жёсткое неодобрение со стороны членов УИК. Так, например, для наблюдателей и представителей прессы были выделены места, крайне затрудняющие контроль над членами комиссии и другими гражданами, находящимися на участке. И попытки обратить на это внимание трактовались как «воспрепятствование работе членов избирательной комиссии». При подсчёте голосов требования соблюдать нормы законодательства (например, недопущение одновременного подсчета нескольких стопок бюллетеней) члены комиссии пытались игнорировать с помощью психологического давления и аргументов из серии «прекратите затягивать наше время; имейте в виду человеческий фактор – нам тоже хочется домой». Но, по словам А. Миндриной, здесь имело место, скорее, халатное отношение к выполнению обязанностей, чем мотивированные нарушения.
К. Беше-Головко отметила, что при нынешней системе власти (её формальной и неформальной конструкции) изменение порядка формирования избирательных комиссий не «очистит» выборы от противоправных проявлений. Н.А. Любутов согласился с ней. При нынешнем уровне политической конкуренции изменение избирательной системы вряд ли возможно.
Обращаясь к вопросам обсуждения, С.В. Васильева заметила, что политическая конкуренция не заканчивается на выборах, а сами выборы позволяют произвести расстановку политических сил во власти. Например, М.Д. Прохоров может создать партию, которая будет востребована в обществе, потому что он заручился на выборах определённой поддержкой электората.
С правовой точки зрения необходимо чётко понимать различия между административным ресурсом, «грязными» избирательными технологиями, использованием преимуществ должностного положения, злоупотреблением должностным положением, злоупотреблением правом. С.В. Васильева напомнила, что использование преимуществ должностного положения – понятие, зафиксированное в избирательном законодательстве, а злоупотребление должностным положением – состав преступления. Нормативные определения не всегда охватывают действия (бездействие), которые следует считать административным ресурсом и «грязными» избирательными технологиями». Юристу в оценках политической конкуренции могло бы помочь обращение к понятию «злоупотребление правом».
С. Заикин отметил, что состав злоупотребления должностными полномочиями находится не в главе УК РФ о преступлениях, связанных с нарушением избирательных прав, а в другой главе: преступления против государственной власти. Также С. Заикин обозначил проблему, связанную с реализацией кандидатами предвыборных обещаний. Так, в Украине было отказано в иске лицу, утверждающему, что необходимо привлечь одного из президентов к ответственности за невыполненние предвыборных обещаний. Отказ был обоснован тем, что выполнение предвыборных обещаний – политическая обязанность. С. Заикин считает, что предметом рассмотрения суда здесь могут стать последствия от невыполнения данных обещаний, а не политические составляющие. Регистрация парламентских партий без необходимости сбора подписей может приводить к недобросовестной конкуренции. Сбор подписей является существенным обременением для одних партий и привилегией для других. Летом 2011 г. были внесены поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…», которые уточняли некоторые моменты процедуры сбора подписей. Но даже при ликвидации некоторых барьеров проблему использования административного ресурса на выборах не решить. Отказ в регистрации партии должен происходить по содержательным, а не по формальным признакам – это условие для выстраивания реальной политической конкуренции. Конечно, формальный критерий не должен быть полностью исключён, он может существовать в разумных пределах. Законодатель, вводя норму, должен быть готовым объяснить свои решения.
С.В. Васильева напомнила о проекте Избирательного кодекса, подготовленного ассоциацией «Голос», презентация которого недавно проходила в Высшей школе экономике. В проекте, как раз, основной упор был сделан на снижение барьеров при регистрации политических партий.
К. Беше-Головко акцентировала своё внимание на том, что участники семинара слишком усложняют рассмотрение понятий. С помощью выборов народ решает, кто будет управлять страной, цель государства – защита граждан. Если мы слишком либеральны – это может разрушить систему. Ведь если представить, что в Государственной Думе будет 10-15 партий, то партия, которая получит 10%, будет очень сильна. Придётся строить коалицию, что довольно сложно и недолговечно. Проблема не в предоставлении преференций парламентским партиям, а в том, что в Государственной Думе сейчас нет оппозиции. Выборы – это всего лишь один из этапов политической жизни. Честность выборов зависит от независимости судебной системы.
М.А. Краснов поставил перед участниками семинара следующие вопросы:
1) с каким этапом в экономической конкуренции можно сравнить предвыборную кампанию?
2) можно ли установить случаи запрета на критику оппонентов в условиях политической конкуренции по аналогии запрета на критику товаров конкурентов в рекламе на экономическом рынке?
К. Беше-Головко при этом отметила, что у каждого кандидата есть определённый электорат, но когда кандидат побеждает, он уже не вправе противопоставлять свой электорат и электорат соперников. Он становится представителем всех избирателей. Карин привела интересные примеры из опыта Франции.
Д. Салихов обратился к вопросам дискуссии. Выборы – это уже не стартовая площадка, потому что поддержка электората начинается до выборов. Выборы – это промежуточный итог. Он поддержал К. Беше-Головко в том, что много партий могут внести дестабилизацию в работу парламента. Что касается сбора подписей, то если партия прошла в Государственную Думу, это уже доказывает, что у неё есть поддержка народа, а, значит, право на преференции. Что касается «грязных» технологий и административного ресурса, можно вспомнить ещё один пример из муниципальных выборов. Студенты МГУ, проживающие в общежитиях, не смогли проголосовать на своих участках по вине избирательных комиссий. Что касается злоупотребления правом, то эта частноправовая конструкция слишком сложна и неоднозначна для использования в публичном праве.
В.Д. Мазаев выступил с заключительными тезисами. Он посоветовал познакомиться всем с произведением М. Твена «Как я избирался в губернаторы», которое отлично иллюстрирует использование «грязных» избирательных технологий. В.Д. Мазаев отметил, что выборы – элемент власти. Какая власть, такой и инструмент. Но в целях правовой квалификации, избирательное право – это одно, а политика – другое. Самые честные выборы были в 1990 г. Несмотря на несовершенство тогдашнего избирательного законодательства, административного ресурса отсутствовал (власть ещё окончательно не сформировалась в систему), поэтому те выборы были открытыми, честными и чистыми. Правовая оценка легитимности выборов не может быть оторвана от политической ситуации. Если сегодня говорить, что выборы прошлых лет были сфальсифицированными, то это может существенно подорвать устои нынешней власти.
Отчёт подготовила Александра Миндрина
Фото Сергея Заикина