Проекты

Совершенствование законодательства об административных правонарушениях

По прошествии двенадцати лет после вступления Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) в силу назрела объективная необходимость научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики его применения и критической концептуальной оценки эффективности его норм.

Накопленный опыт реализации норм действующей редакции КоАП РФ, основанной на концепции максимальной централизации регулирования административной ответственности (реализованной в виде механического по сути объединения на федеральном уровне большинства возможных составов административных правонарушений и санкций за них), выявил целый ряд ее существенных недостатков.

Одним из наглядных подтверждений обоснованности такой критической оценки может служить статистика внесенных в КоАП РФ после его вступления в силу изменений, первые из которых появились еще до вступления Кодекса в силу^[1].

За прошедшие годы было принято более 360 федеральных законов, которыми в КоАП РФ внесено уже боле трех тысяч поправок^[2], не считая еще нескольких сотен предложений по изменению Кодекса, инициированных различными субъектами законодательной инициативы и еще находящихся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо не принятых по различным причинам парламентом.

В отличие от наиболее близкого к КоАП РФ по предмету регулирования Уголовного кодекса РФ, в который поправки вносились преимущественно в отдельные разделы Особенной части, в КоАП РФ изменениями были затронуты не только все главы Особенной части, но и большинство концептуальных положений Общей части. Не избежали многочисленных корректив нормы о системе и компетенции органов и должностных лиц, уполномоченных на возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, и административно-процессуальные нормы Кодекса.

Такая ситуация с КоАП РФ может быть объяснена, в частности, тем, что объективно административное право (как и административное законодательство) представляет собой достаточно подвижную и динамичную отрасль, в отличие, например, от традиционно более стабильного государственного (конституционного), гражданского или уголовного права и законодательства. Определяется это исторически сложившейся «служебной» ролью административного права, более, чем другие отрасли, зависящей от изменений в государственной внутренней политике, динамизмом ее развития и сложностью внутренней структуры, проистекающими, в свою очередь, из традиционного многообразия публичных отношений в сфере государственного управления, форм и методов деятельности органов исполнительной власти.

Продолжающийся все последние годы процесс формирования и развития современной системы федерального законодательства и механизмов правового регулирования в различных областях (природопользование и экология, транспорт и связь, образование и здравоохранение, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т.д.) обусловливает необходимость регулярного уточнения составов многих административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ.

Поэтапная реализация административной реформы продолжает отражаться на системе и компетенции федеральных органов исполнительной власти, что приводит к необходимости постоянного уточнения и корректировки полномочий отдельных органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях и т.д.

Подтверждением изначального недостатка концепции максимальной централизации на федеральном уровне механизма регулирования административной ответственности является и активное нормотворчество субъектов Российской Федерации как по восполнению пробелов КоАП РФ, так и в направлении уточнения и конкретизации составов административных правонарушений и мер ответственности за них. Результатом такого «параллельного» нормотворчества стало формирование регионального массива систематизированных актов административно-деликтного законодательства практически во всех субъектах Российской Федерации.

Существенными факторами, снижающими эффективность функционирования действующей системы законодательного регулирования административной ответственности, являются также накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Это и выявившиеся недостатки и пробелы в административно-процессуальных нормах КоАП РФ; и недостаточный профессиональный уровень многих должностных лиц и мировых судей при квалификации правонарушений на этапе возбуждения и рассмотрения дел; и намеренное нарушение и игнорирование или откровенное незнание отдельными правоприменителями требований КоАП РФ к надлежащему оформлению материалов дел об административных правонарушениях и ведению производства по ним, и другие проблемы.

В связи со всем этим комплексом проблем, становится все более актуальной и очевидной необходимость серьезного анализа и частичной ревизии действующей концепции и содержания законодательства об административных правонарушениях с учетом выявившихся тенденций и закономерностей развития нормотворческой и правоприменительной практики в административно-деликтной сфере.

В процессе этой работы, при условии бесспорного сохранения законодательного единства материальных и процессуальных норм КоАП РФ, в существенных коррективах общего содержания и редактировании на комплексной основе конкретных положений и формулировок нуждаются:

• концептуальные положения Общей части КоАП РФ с учетом внесенных в нее изменений, затронувших практически все общетеоретические положения административно-деликтного законодательства;
• положения Особенной части КоАП РФ, включая вопросы уточнения содержания диспозиций и размеров санкций, логики изложения и оснований структурирования конкретных составов проступков в соответствующих главах;
• положения процессуальной части КоАП РФ, включая массив норм как о субъектах административной юрисдикции, так и многих процедурных норм в целях расширения процессуальных гарантий и прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Учитывая необходимость «чистки» практически всех разделов КоАП РФ после внесенных в него более трех тысяч изменений, Институт осуществляет подготовку проекта новой редакции Кодекса.

Работа Института строится на основе исследований ведущих ученых-административистов с учетом углубленного изучения правоприменительной практики, а также российского и зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере государственного управления.

Оценка эффективности норм действующего КоАП РФ и его правоприменительной практики / заказчик - Администрация Президента РФ;

Разработка концепции и проекта нового КоАП РФ / заказчик – Правительство РФ;

Разработка концепции новой редакции закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» / заказчик - Ростуризм.

Издание в 2023 г. грантового учебника НИУ ВШЭ «Административно-деликтное право / заказчик – ИД ВШЭ.

[1] Имеются в виду пять дополнений в главы 12 и 23, внесенные Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 41-ФЗ (СЗ РФ. - 2002. - № 18. - ст.1721).

[2] Данные на 1 августа 2014 г.