Лоббизм и иные правовые формы продвижения интересов граждан и организаций в деятельности органов власти

В издательстве Эксмо находится учебник по конституционному праву РФ, выход в свет которого планируется в ближайшее время. Авторы учебника - Виноградов В.А., Мазаев В.Д., Масленникова С.В. Здесь размещен параграф о лоббизме, входящий в главу о правотворчестве и законодательном процессе.


В парламенте России постоянно происходит выявление и столкновение разнообразных интересов групп граждан и их организаций. Согласование интересов сопровождает весь правотворческий процесс на пути к принятию закона.

Определение

Лоббизм  — деятельность субъектов гражданского общества (предпринимательских союзов, некоммерческих организаций, профессиональных лоббистов и др.) и уполномоченных на контакты с ними органов и должностных лиц, нацеленная на выявление и отражение интересов групп граждан и организаций (частных интересов) в публично-властном решении.

Исторический экскурс

В XVI в. термин «лобби» использовался для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. В XVII в. этим термином стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Политическое значение термина появляется в конце XVIII в. в США. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, заложила основу для развития лоббирования через систему правовых норм. Уже в 1808 г. слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных парламента, их называли лоббистами. Некоторые российские и зарубежные авторы распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В ней останавливались на рубеже XVIII—XIX вв. приехавшие на сессию парламентарии. В вестибюле гостиницы лоббисты могли донести свое мнение по поводу законопроекта до члена парламента^[1].

Лоббизм может осуществляться как в парламенте, так и в системе органов исполнительной власти. Влияние лоббистов нацелено на принятие разнообразных публично-властных как нормативных правовых актов, так и индивидуальных актов. Лоббизм также может быть направлен на принятие органами публично-властных мер либо их непринятие, если последнее видится нежелательным заинтересованным лицам. Вместе с тем стоит учитывать, что лоббирование не всегда приводит к ожидаемому заявителем отражению частного интереса в деятельности соответствующих органов. Непреложной гарантией лоббизма является возможность публичного оглашения этих интересов.

Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения, некоммерческие организации и другие группы граждан. Официальный лоббизм — весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и финансовыми ресурсами.

Уполномоченными на контакты с заинтересованными группами граждан и их организациями должностными лицами выступают должностные лица и служащие любого уровня власти. В ходе осуществления своих полномочий они участвуют в деятельности органов и их подразделений, обсуждающих публично-властные решения (комитеты, комиссии, советы, рабочие группы, совещания и др.).

Правовая сущность лоббистской процедуры сводится к следующему. Каждому заинтересованному лицу должна быть предоставлена возможность выражения его частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания соответствующих органов публичной власти и(или) подразделений. При этом немаловажными являются транспарентность деятельности государственных и муниципальных органов, а также организаций, осуществляющих публичные функции, открытое размещение ими планов правотворческой деятельности, обсуждение конкретных публично-властных решений, установление различных форм проведения заседаний с учетом максимально возможного широкого присутствия общественности.

Отдельные законы о лоббистской деятельности приняты лишь в некоторых государствах: США, Канаде, Польше, Литве и некоторых др.

Зарубежный опыт

В 1995 г. Президент США подписал новый закон о раскрытии лоббистской деятельности, который вступил в силу 1 января 1996 г. (Lobbying Disclosure Act). Его действие распространялось на лоббирование в Конгрессе и органах исполнительной власти, были перечислены виды действий, не подпадающих под понятие «лоббизм», а также выделялись категории иностранных лоббистов, представляющих интересы коммерческих организаций, и иностранных агентов, которые влияют на политику США как агенты иностранного государства.

В США в соответствии с Новым актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) увеличился срок до двух лет, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял один год). Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний — до 200 000 долл. США (ранее — 50 000), в качестве меры наказания было установлено лишение свободы сроком до 5 лет. С 2007 г. лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее — каждые полгода). Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Новому акту честного лидерства и открытой власти деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречии с этикой поведения взаимодействующих субъектов в публичной политике, подлежит пресечению.

Закон Канады о регулировании лоббисткой деятельности был принят в 1998 г. (Lobbyists Registration Act).

Закон Польши от 7 июля 2005 г. «О лоббистской деятельности в правотворческом процессе» предоставляет общие гарантии права на информацию и предусматривает публичные слушания проектов публично-властных решений. В этих слушаниях могут принимать участие и лица, не внесенные в реестр субъектов, осуществляющих профессиональную лоббистскую деятельность (п. 5 ст. 7).

Литовский Закон о лоббизме вступил в силу с 1 января 2001 г.^[2]

Лоббизм как продвижение частных интересов следует отличать от представительства депутатом интересов своих избирателей. Лоббизм ориентирован на выражение в публично-властных решениях узкокорпоративных интересов групп граждан и организаций. Представительство же депутатом интересов своих избирателей входит в отношения народного представительства и базируется на идее народного суверенитета. Поэтому депутат не может продвигать в деятельности парламента узкокорпоративные интересы, при обсуждении законопроектов он должен ориентироваться на обобщенные интересы граждан. В целях недопущения лоббирования узкокорпоративных интересов в палатах Федерального Собрания в законодательстве устанавливается порядок разрешения конфликта интересов.

 В соответствии с Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сенатор и депутат при наличии оснований обязаны сообщать соответственно в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых сенаторами РФ, депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Зарубежный опыт

В Германии развиты консультации органов власти с представителями крупных коммерческих организаций: с союзами и объединениями. При Президенте Бундестага ведется открытый список регистрации союзов и объединений, желающих получать информацию и влиять на работу парламента. Депутаты Бундестага, если они аффилированы с коммерческими организациями, обязаны информировать об этом палату. Если в ходе обсуждения законопроекта в парламентской комиссии возникает вопрос о конфликте интересов, соответствующий депутат слагает полномочия на время обсуждения. Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно положению Регламента, вплоть до уголовной ответственности^[3].

Отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный потенциал не только правовых, но и этических норм. Потому что лоббизм реализуется в формате свободной коммуникации представителей групп граждан и организаций и органов и должностных лиц. Непросто формализовать лоббизм как конкретное правоотношение: выделить субъекты, объект, их права и обязанности, установить все элементы ответственности, также исключить возможность широкого толкования лоббизма и не путать его с иными сферами деятельности такими, например, адвокатской или экспертной деятельностью. В Российской Федерации несколько раз обсуждались законопроекты о лоббистской деятельности. В связи с неоднозначностью понимания лоббизма и сложностями правовой интерпретации понятий и процедур в сфере продвижения частных интересов в деятельности органов власти ни один законопроект не был принят.

В России нет устоявшихся традиций действия правил этики в публичной политике, а также добровольного соблюдения заинтересованными субъектами этих правил, в частности, кодексы этики поведения должностных лиц и служащих, если и устанавливаются, то не имеют реальной силы действия. Введение лоббизма как формы продвижения частных интересов по аналогии с такими странами как США и Канада, в которых традиции лоббизма устоялись, в России представляется невозможным и ненужным. Учреждение государственного института регистрации лоббистов, правовая институционализация контактов лоббиста и должностного лица и служащего, организация процесса отчетности — все это требует определенных правовой культуры и правового регулирования. Без них реализация федерального закона о лоббизме на практике может обрасти дополнительными проблемами и злоупотреблениями. Идеологическая основа лоббизма в России не сформировалась. Установленный в Конституции РФ принцип народного суверенитета не допускает возможность проведения узкокорпоративных интересов в деятельность органов публичной власти.

Для России не подойдет опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов. Тем более что в Германии звучат протесты и велика вероятность отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в России требует дополнительного осмысления. Стоит отметить, что в большинстве стран отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.

Точка зрения

Д. А. Медведев, Председатель Правительства РФ, 21 декабря 2012 г. на встрече с предпринимателями сказал, что российский парламент пока не дорос до лоббизма: «Мы до такого уровня правопонимания, даже среди депутатов Государственной Думы — не доросли… Хотя я не исключаю, что когда-нибудь нам придется принять закон, регламентирующий взаимоотношения парламентариев и сил, которые предлагают им продвигать те или иные проекты, для того, чтобы ввести это в цивилизованное русло. Но пока, я боюсь, нам просто еще не до этого — мы можем создать больше себе проблем»^[4].

Идеологический подход к пониманию лоббизма в России не позволяет смотреть на эту форму продвижения частных интересов как на конституционную ценность и неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм — это объективное явление общественной практики, с которым гражданам и органам приходится считаться. Но лоббизм и не следует рассматривать как коррупцию. Этот институт следовало бы относить к той группе правовых форм участия в управлении делами государства, которые позволяют доводить до сведения органов власти частные интересы.

Лоббизм может приводить к созданию привилегий и преимуществ одних групп граждан и организаций перед другими и продвижению узкокорпоративных интересов в ущерб общегосударственным. Межличностным коммуникациям в публичной сфере свойственно развиваться по направлению: неподвластных правовому воздействию отношений, что создает коррупционные риски в системе власти. Развенчание позиции о том, что должностное лицо и служащий зачастую выступают в качестве лоббистов, возможно через установление следующих правил: разрешения конфликта интересов при обсуждении законопроектов, не допускающих несогласованное изменения их концепций; обеспечения внутрипартийной демократии, гарантирующих открытость деятельности органов власти и широкое вовлечение общественности в обсуждение публично-властных решений; способствующих неотвратимости ответственности должностных лиц и служащих за недопустимые действия (бездействие) в отношениях с группами граждан и организациями, представляющими частные интересы.

Точка зрения

Лоббизм, считает В. В. Субочев, — неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявления варьируются от одной формы к другой. Если государственные структуры вымогают взятки за надлежащую реакцию на ту или иную инициативу, то это — коррупция, которой, разумеется, воспользуются лоббисты для ставшего таким образом возможного способа осуществления своих целей. Но не лоббизм здесь становится и подменяется коррупцией, а лоббисты используют метод взяточничества, преступников, и последнее вытесняет сам лоббизм как таковой, ставя политическую, экономическую и другую борьбу на другой уровень, находящийся на порядок ниже даже самого откровенного лоббизма. Лоббизм, будучи одной из форм реализации законных интересов, явление правовое. Это и закрепляет одну из приоритетных ниш лоббизма среди актов реализации законных интересов^[5].

Итак, в настоящее время в России маловероятно установление лоббизма как специальной процедуры продвижения частных интересов в деятельности органов власти. Правовое регулирование уже развивается по пути совершенствования форм продвижения интересов групп граждан и организаций в публично-властные решения.

Гарантируется право на обращение, которое позволяет группам граждан и организациям выражать свои интересы при обсуждении публично-властных решений. Право на обращение развивается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В законодательстве обеспечивается право граждан на информацию о проектах публично-властных решений. Требование о раскрытии необходимых сведений о проектах решений закреплено в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В иных актах, включая регламенты органов исполнительной власти, устанавливаются обязанности органов раскрывать информацию об их деятельности, а также должным образом реагировать на обращения граждан.

Группы граждан и организации могут донести свои интересы до органов власти в правотворческом процессе прежде всего посредством народных обсуждений, публичных обсуждений, публичных слушаний, публичных консультаций, проведения антикоррупционной экспертизы и др.

Группы граждан и организаций заявляют также свои интересы в качестве членов экспертных, консультативных и общественных советов, созданных большинством органов государственной власти и местного самоуправления. Возможность выражения экспертных позиций при обсуждении и принятии публично-властных решений предусматривается в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», в Федеральном законе «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и др.

Лоббировать интересы группы граждан и организации могут и посредством участия в специализированных экспертизах, которые проводятся в связи с необходимостью гражданских оценок определенных видов деятельности, например, общественной экологической экспертизы (Федеральный закон «Об экологической экспертизе»). Консультации органов государственной власти и местного самоуправления с предпринимателями в рамках такой экспертизы как оценка регулирующего воздействия проектов публично-властных решений осуществляется на основе целого ряда федеральных законов и подзаконных актов.

Союзы (ассоциации) некоммерческих организаций такие, например, как Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийские общественные организации: Деловая Россия и «ОПОРА РОССИИ» аккумулируют интересы предпринимателей и выражают их в ходе взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Основы статуса союзов (ассоциаций) предусмотрены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Предприниматели и их объединения доводят свои позиции до государства через механизм социального партнерства, основу регулирования которого составляет Трудовой кодекс РФ. Объединения работодателей могут вносить свои предложения о принятии отдельных нормативных правовых актов и внесении изменений и дополнений в действующие акты согласно Федеральному закону «Об объединении работодателей».

Открытость, гласность, прозрачность — основные положения для развития правовых форм продвижения интересов граждан в деятельности органов публичной власти. Дальнейшее совершенствование этих форм, главным образом, может быть направлено на: обеспечение публичного размещения проектов актов и возможностей группам граждан и организаций высказывать их предложения и замечания, а также раскрытие информации о порядке формирования и функционирования экспертных, консультативных, общественных советов, рабочих групп, создаваемых органами публичной власти для обсуждения публично-властных решений. Обеспечение доступности экспертного участия групп граждан и организаций в Российской Федерации – важнейшее направление продвижения частных интересов в публично-властные решения.

[1] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 17—18.

[2] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. C. 193-195: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С.73-74.

[3] См.: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С. С.75.

[4] См.: Медведев: Российский парламент не дорос до принятия закона о лоббизме // РИА Новости. 2012. 21 дек. URL:. http://ria.ru/politics/20121221/915767197.html (Дата обращения: 31.09.2021).

[5] См.: Субочев В. В. Законные интересы / под. ред. А. В. Малько. М. : Норма, 2008. С. 393—394.

 Автор - Масленникова С.В.