Круглый стол в рамках XIII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества на тему “Право: утверждается ли доверие граждан?”
Круглый стол в рамках XIII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества на тему “Право: утверждается ли доверие граждан?”
Круглый стол открыл декан факультета права Национального исследовательского университета “Высшая школа экономики”, к.ю.н., доцент Евгений Николаевич Салыгин, который представил гостей и ключевых участников и обозначил актуальность темы дискуссии.
Директор Института правовых исследований Национального исследовательского университета “Высшая школа экономики”, д.ю.н., профессор Юрий Александрович Тихомиров сразу выделил проблему для обсуждения: доверие к праву меняется и порой не в лучшую сторону. К этому ведут несколько причин и тенденций, которые должны нас беспокоить. Первая тенденция заключается в том, что по мере обновления “правового массива” за последние четверть века в нем теряется статус человека, статус социальной общности, инструментальные регуляторы приобретают первенствующее значение. С другой стороны, в законодательстве и в целом в правовой системе усиливается “наказательный аспект”. Это выражается в том, что заранее предвидят риски неисполнения правовых актов, а поэтому многие проекты законов сразу укрепляются поправками в КоАП РФ. [Кстати, иностранцы очень не любят этот Кодекс, потому что он тяжелый, жесткий и аналогов ему почти нет]. Вот этот “наказательный аспект” создает иллюзию того, что мы каждый раз как бы укрепляем правопорядок какими-то карательными мерами, но ничего не получается. Как раз одно из обсуждений касается перемещения деяний из категории административных правонарушений в категорию преступлений и обратно. Эти каналы укрепления законности реализуются очень неумело. Третья тенденция заключается в том, что мера, отраженная в законе, мера учета разных социальных интересов, она нередко теряется. Поэтому сейчас отношение к закону разных слоев общества, разных национальностей, особенно при нарастающих потоках миграции создает немалые сложности. Здесь привносится разная правовая культура, разный менталитет. Четвертая тенденция состоит в том, что общество и государство не могут удержать высокий авторитет своих институтов. Отчуждение в обществе от публичных институтов, к сожалению, не уменьшается. И с этим сопряжено отчуждение граждан от закона, от правовой системы в целом. Это разрыв пытаются преодолеть. Появились законодательные акты, которые обеспечивают доступ к правовой информации. Это улучшает осведомленность граждан, но вопрос в том, какая мотивация, какое правосознание. Все эти тенденции, по словам Ю.А. Тихомирова, создают достаточно сложную картину. Как это исправлять? Мы регулярно обмениваемся информацией о том, как не соблюдаются акты, как плохо работают государственные органы, все исследования это подтверждают. Возникает вопрос: каким путем укреплять доверие граждан со стороны разных слоев общества? Здесь есть несколько возможных путей, один из которых качество правового регулирования. Оно пока что невысокое. Мы с коллегами обсуждаем, как вводить инструменты юридического прогнозирования, как обеспечить использование оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Мы пытаемся применять систему мониторинга, который позволяет отслеживать этапы реализации нормативных актов. В связи с этим возникает другой вопрос: какие показатели могут оценить действие законов. Только в этом случае гражданин будет уверен, что действие закона направлено на его пользу. Это второй аспект – социально-психологический. Но тут есть правовые нюансы. Один из них связан с тем, что во внутреннем праве развивается так называемое “мягкое право”. Это понятие традиционно живет в недрах международного права. Оно довольно хорошо разработано. Но, по мнению Ю.А. Тихомирова, именно во внутреннем праве такой слой “мягкого права” постепенно возникает. У нас возникает этика правового регулирования. Но это не новое явление. В бизнес-корпорациях эта практика существует давно: кодексы делового поведения и т.п. А теперь и в наших министерствах появляются кодексы этического поведения служащего. Появляются такие кодексы и в госкорпорациях. Такие кодексы, хартии появились и в российских бизнес-структурах. Что это такое? Это нормы самообязательства. Гражданин хочет быть соучастником правотворческого процесса, и он берет на себя добровольные нормы-обязательства. Но есть два критических замечания по этому вопросу. Первое касается того, что эти акты вынимают из “чрева” правового акта какие-то нормы и насыщают ими свои собственные. Второе замечание состоит в том, что порядок введения этих социальных нормативов носит дилетантский, поверхностный характер. Это направление, безусловно, требует внимания правоведов, потому что оно создает дополнительную стимуляцию. Кроме того, необходимо расширить деловую практику публичных обсуждений [проектов актов]. В советские годы была практика всенародных, республиканских, локальных обсуждений. Они были удачными и неудачными. Но таким образом у граждан формировался позитивный настрой к этим актам. Сейчас эта фаза публичных обсуждений, проектов актов по существу заглохла. И не нужно удивляться тому, что Правительство РФ поспешно в феврале этого года принимает такой скупой документ под общим названием об организации обсуждения проектов федеральных законов [примечание: вероятно, имеется в виду Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. № 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов"]. По мнению Ю.А. Тихомирова, нельзя так обращаться с общественным мнением. Здесь должна быть какая-то более сильная форма. Тем более что в субъектах Российской Федерации есть институт гражданского правотворчества. Это не просто обсуждение законопроекта, это уже законотворческая инициатива как прямое участие. Люди не знают, власть не помогает и институт [законотворческой инициативы] остается неизвестным. Один из ответов на вопрос “что делать?” это существенное повышение качества правового регулирования, формирование мотивов правомерного поведения у граждан.
Заместитель Директора Института психологии Российской академии наук Андрей Владиславович Юревич отметил, что специфика российского правосознания достаточно известна. Докладчик привел несколько иллюстраций. Одним из индикаторов отношения граждан к закону вообще служит такой вопрос как: “Можно ли нарушать закон, если закон заведомо плох и несправедлив?”. Подобный вопрос регулярно задается гражданам западных государств и в целом картина достаточно схожая – от 9% до 15% граждан западных государств отвечают, что такой закон можно нарушать. Большинство же отвечает, что закон плох, но надо стараться изменить его легитимными способами, но соблюдать все равно надо, потому что закон есть закон. В России ситуация практически ассиметричная. С середины 90-х годов, когда подобные социологические опросы стали проводится, примерно 15% российских граждан отвечали, что надо соблюдать закон, каким бы плохим он не был, при этом постараться изменить его легитимными способами, но остальные говорили: “зачем мы будем такой закон соблюдать”? Таким образом, возникла такая формула: “мы будем соблюдать такой закон, но только тогда, когда его соблюдение будет для нас выгодно”. Существует расхожая фраза: “Россию выручает только то, что плохие законы плохо исполняются”. Похожие результаты дают опросы отношения населения к конкретным законам. Например, недавно Институт психологии РАН провел опрос отношения населения к мошенничеству. Оказалось, что в относительно молодых группах респондентов [“дети 1990-х и 2000-х годов”] 90% ничего плохого в мошенничестве не видят. Они считают, что мошенничество – это нормальный способ зарабатывания денег. Соответственно, в российском обществе утвердилась идеологема – “каждый зарабатывает так, как может”. Асимметрия российского и западного отношения к закону очень ярко проявляется и в отношении к тому, что там считается исполнением гражданского долга, а у нас стукачеством, доносительством и т.д. Очень характерно, что в английском языке даже аналогов такому слову как “стукачество” просто нет. Кстати говоря, были интересные социологические исследования того явления, которое у нас называется “стукачеством”, которые показали, что основная часть населения воспринимает закон как чужой, как противоположный своим интересам. Поэтому поведение людей, которые соблюдают закон и сообщают о фактах его нарушения в правоохранительными органы большинством граждан воспринимается как нарушение общественной конвенции, которая гласит: все мы объединены негативным отношением к закону. Поэтому те, кто жалуются – это “стукачи”. Причины кроются в советском периоде, когда советские граждане доносили друг на друга. Правда непонятно, почему за 60 прошедших лет граждане так и не научились различать идеологические доносы и сообщения о правонарушениях. Существует феномен разделенной ответственности, когда каждый гражданин с большей долей вероятности поступит так же, как и большинство его окружающих граждан, чем если он окажется наедине. Другой яркий феномен нашего правосознания – противопоставление морали и закона. Причем согласно принципу маятника, мы то нравственные нормы ставим выше закона, то наоборот. Положительные литературные герои досоветского периода часто утверждали, что “жить надо по совести, а не по закону”, потому что закон враждебен и выражает интересы правящего класса. В советское время аналогичная позиция была зафиксирована в массовом сознании граждан. В конце 80-х – начале 90-х эти идеологемы поменялись местами. Стали утверждать, что “надо жить по закону, а не по совести”. В массовое сознание внедрялась идеологема: “можно все, что не запрещено законом”, которая выносила нравственные нормы за пределы регуляторов человеческого поведения. В результате мы зажили не по закону и не по совести, а “по понятиям” [по нормам криминального мира]. В нормальном обществе закон опирается на мораль, мораль на закон, они дополняют друг друга и в отсутствие друг друга они существовать не могут. В безнравственном обществе [которое сейчас представляет собой российское общество] формирование правовой культуры выглядит как утопия. Специфика нашего правосознания проявляется и в делении законов на “обязательные к исполнению” и “не обязательные к исполнению”. Кто-нибудь, например, видел, чтобы кого-то штрафовали за сквернословие в общественных местах? В Самаре, например, пытались реализовывать соответствующую правоприменительную практику. Журналисты центральных средств массовой информации объявили травлю этих городов, стали издеваться над этим, совершенно не понимая при этом губительности для общества мягких форм нарушения закона. Правосознание должностных лиц правоохранительных органов носит порой парадоксальный характер. Например, разделение эпизодов в уголовном праве. Нападение хулиганов на человека и его стрельба из пистолета в порядке необходимой обороны могут быть расценены как самостоятельные эпизоды. Другой пример. Всюду продается оружие самообороны, а пользоваться им фактически нельзя. Отвечая на ключевой вопрос “что делать?”, А.В. Юревич отметил, что законы должны быть разумными, не абсурдными, чтобы к ним относились уважительно. Для этого необходимо радикальное изменение механизма принятия законов. Существует простая мысль, что “законы – это не что иное, как наиболее общие правила социального поведения”. Соответственно, разрабатывать законы должны не только юристы, но представители всех гуманитарных дисциплин, которые изучают общество и государство. Необходимо совершенствовать механизм обсуждения и принятия законов. Надо создать механизм сопричастности граждан к принятию законов. Обсуждение законов в сети Интернет, которая распространена в последнее время, это очень полезная практика. Хотя знающие люди понимают, что все что кто-либо выскажет в Интернете, скорее всего, останется без внимания. Пропаганда законопослушности в СМИ и через систему образования. Подобные меры социального воздействия принято делить на жесткие и мягкие: жесткие – неукоснительное соблюдение законов, мягкие – воздействие через систему образования и т.д. Тренинг законопослушности с помощью специальных психологических мер. Это можно делать в школах, вузах, чтобы граждане с детских лет чувствовали закон как социальную необходимость.
Руководитель Центра социально-правовых исследований Университета Оксфорд Марина Курчикьян, поблагодарив за приглашение и возможность участвовать в Конференции, предложила определиться с терминологией. Когда мы говорим “правовая культура”, мы говорим о различиях правовых культур в различных социальных контекстах. Здесь не возникает вопроса, высокая она или низкая, хорошая или плохая. Правовая культура с точки зрения М. Курчикьян есть способ интерпретации того, что такое закон, определение доминантных подходов к интерпретации поведенческой модели, это понимание различных ролей, которые выполняет закон в социальном контексте. Иными словами, основные правила игры в социальном контексте. Возникает вопрос: имеет ли смысл говорить о правовой культуре в обществе, потому что, в конце концов, разные социальные группы имеют разные интерпретации, понимания, поведенческие характеристики. Поэтому не имеет смысла утверждать, что правовая культура в Москве, Сибири и, например, Дагестане представляет собой одну правовую культуру России. Необходимо уточнить о какой России мы говорим. Вторая сложность заключается в том, что никто не претендует полностью понять, что же такое правовая культура. Это явление настолько сложно и настолько глубоко, что в лучшем случае мы можем определить какие-то характерные черты. Это как мозаика. Но сложить всю картину – задача непосильная. Основная задача исследования М. Курчикьян, по ее словам, понять, что значит закон в российском сознании, в российской интерпретации закона и как он работает. Основные характеристики исследования, по мнению исследователя, заключаются в том, что, во-первых, это формализм интерпретации закона, во-вторых, инструментальное использование закона и, в-третьих, роль неформальной практики, неформальной игры. На Западе широко представлена концепция “мягкого закона”. “Жесткий закон” – это то, что закон “говорит”, то, что написано в законе. “Мягкий закон”, с точки зрения западных исследователей, это принципы, заложенные в законе, цель, для которой закон был создан. И когда закон применяется, он может быть применен в своем “мягком” виде. В качестве примера можно привести Уголовный кодекс РФ, который, по некоторым оценкам, очень плохой. Предпринимателей судят потому, что уголовный закон очень плохой. Расширение бизнеса предпринимателем может быть расценено с точки зрения правоприменителем как противоправное деяние [например, мошенничество] и предпринимателю вынесут обвинительный приговор. Закон был применен жестко. Но если криминальной составляющей нет, закон может быть применен в своем “мягком” виде. Судья на Западе внутри правового поля может вынести оправдательный вердикт, потому что он имеет право применить “мягкую” форму закона. В российской интерпретации закон воспринимается всегда в жесткой форме. Его нельзя применять к реальным общественным отношениям, потому что жизнь значительно сложнее. Жесткий закон сильно сужает поле законности, а мягкий закон, наоборот, его расширяет. На Западе возникает вопрос баланса между “жестким” и “мягким” законом. А в Российской Федерации закон всегда воспринимается как “жесткий”, поэтому периодически возникает вопрос: как его менять, потому что хороших законов в природе не существует. В связи с этим возникает другая задача: как приспособить существующий закон к жизни. Приспособление к жизни “жесткого” закона означает его нарушение, ведет к коррупции [возникает поле незаконности]. Возникает фрустрация, когда мы понимаем, что нам нужны хорошие законы, но они почему-то не создаются, а если и созданы, то не выполняются. Надо решать эту задачу как с этим бороться. Надо все время контролировать. Вторая особенность – это инструментальное использование закона. Это значит, что закон используется всегда, не потому что так принято, а с определенной целью. Во всех странах всегда закон имеет инструментальный характер. На Западе помимо инструментальной особенности закона используется другое его качество – ценность. Это сложилось традиционно в течение длительного периода времени. Эти ценности ограничивают нарушение закона. В России отношению к закону как социальной ценности не сформировалось. Инструментальная роль закона в России сложилась без социальных ограничений. Третья особенность – роль неформальных институтов. Любое общество состоит из двух групп институтов: формальных и неформальных. Неформальные институты есть везде. Система неформальных отношений есть нормальная ситуация в обществе. Вопрос в качестве и источнике этих неформальных отношений. Если говорить об источниках этих неформальных отношений, то одним из источников является формализм, который толкает к возникновению неформальных отношений в рамках применения “жесткого” закона для достижения определенных целей. Другой, основной источник – то, как организовано общество. Идея социального порядка, она не одна и та же во всех обществах. По мнению М. Курчикьян, идея социального порядка в России построена не вокруг концепции закона как такового, а социальный порядок формируется через иерархическую структуру отношений. В такой системе социального порядка неформальные отношения начинают играть доминантную роль. В России формальные и неформальные отношения работают в противоположных направлениях. Неформальные отношения всегда начинают разрушать формальную структуру. Общая позиция такова, что российская формальная структура институтов на сегодняшний день достаточно хорошо установилась. Законы “на бумаге” на самом деле неплохие, но неформальные отношения разрушают все то, что предполагалось сделать через формальную структуру. С другой стороны, на Западе неформальные отношения дополняют слабую формальную структуру, они работают в том же направлении. Напоследок, М. Курчикьян отметила, что Россию традиционно относят к традициям римского права. Поэтому российский формализм дошел до своего апогея. При этом он качественно отличается от формализма на Западе. При этом российский формальный и традиционный закон (“custom law”) сильно отличает ее от традиций римского права. Исторически традиционный закон в России всегда оставался очень сильным. Тем не менее, российская правовая традиция должна быть лучше понята.
Заведующий кафедрой государствоведения и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ, д.ю.н., профессор Светлана Владимировна Бошно выступила с докладом на тему “Трудности формирования правовой культуры”. Во-первых, С.В. Бошно выделила проблемные моменты в формировании правовой культуры, например, отсутствие улучшении после реформировании правоохранительной системы, разрушение института семьи и брака, отсутствие видимых результатов борьбы с коррупцией, отсутствие преемственности культур и поколений, культивирование противоправного поведения как успешной формы поведения. Во-вторых, докладчик обозначил основы формирования правовой культуры, среди которых большая социальная группа, которая могла бы стать носителем и хранителем культуры, ее ценностей, и малые социальные группы, которые могли бы выступить проводниками (трансляторами) культуры отдельным личностям. В-третьих, были отмечено влияние таких качеств социальных трансформаций на правовую культуру как масштабность, высокий темп, отсутствие какого-либо определенного вектора перемен. В-четвертых, по мнению докладчика, влияние социальных изменений на правовую культуру приводит к таким последствиям как рассогласование социальных ориентиров в ходе социализации, а также к усложнению социального выбора, которое является прямым психологическим следствием социальных изменений. В-пятых, С.В. Бошно указала на следующие компоненты правовой культуры: когнитивный (знание о праве, правовом и противоправном поведении и их последствиях), аффективный (эмоциональное отношение к праву, формам поведения) и конативный (поведенческий). В-шестых, была отмечена позиция В.П. Сальникова, согласно которой элементами правовой культуры выступают: право, правосознание, правовые отношения, законность и правопорядок, правомерная деятельность субъектов права. В-седьмых, докладчик поставил вопрос о правовой заинтересованности человека. У субъекта права должен быть осознанный интерес к праву и правовым явлениям. В-восьмых, докладчик сформулировал тезис об успешности права и правовой культуры, согласно которому залог успешности права и правовой культуры заключается в отсутствии противоречий между собственным ощущением правового (справедливого) и установками законодательства и правовой политики. Представляя результаты собственного исследования, С.В. Бошно отметила, что некоторые государственные служащие считают, что формой права являются партийные указания (нормы политических партий). Другой упомянутый феномен – это цитирование в заседании суда или другого государственного органа научного произведения.
Далее были заданы вопросы выступавшим.
Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права факультета права НИУ ВШЭ Андрей Щербович задал вопрос Марине Курчикьян о территориальных пределах правового регулирования. По словам М. Курчикьян, здесь возникает вопрос не самой территории, а того, как она организована. Допустим, в США каждому штату даны широкие полномочия создания и реализации закона. В России есть тенденция централизации государственной власти. Но эту централизацию невозможно реализовать в большом пространстве. Возникает двойное противоречие: с одной стороны, субъекты федерации не имеют достаточно прав, чтобы они создавали свое правовое пространство, с другой стороны, ими невозможно управлять в равной мере. В итоге мы получаем на всех территориях свои правила и свои законы.
Денисов Сергей Алексеевич (г. Екатеринбург) задал вопрос всем участникам круглого стола о том, как люди с ростом оппозиции будут относиться к этим законам. Ю.А. Тихомиров заметил, что допускает любое развитие ситуации в стране. Потому что есть такое понятие как “управляемый хаос”. То, что началось в Северной Африке, аукнулось и в других странах. Причем как раз с точки зрения социально-политического поведения. Дело в том, как общество будет вызревать, чтобы сохранить тот минимум политической свободы, который у него есть, либо оно будет готово к какой-либо другой системе, сильной гражданской регуляции. Российская правовая наука замкнулась в своих рамках. Нарастает влияние международной правовой системы на национальную правовую систему. Динамика ситуации может быть разная, в том числе, под влиянием социальных связей, сетей на разных материках. Мы не можем прогнозировать, как власть будет вести себя дальше. Дело не в комбинациях властных структур, а в том, как будет меняться отношение общества к власти и власти к обществу. Мы чувствуем централизацию власти вполне ощутимо и это, конечно, создаем определенную деструкцию. У нас нет социальных индикаторов при подготовке законопроектов. Поэтому социальные и иные последствия мы не оцениваем. Проблема последствий становится очень важной.
М. Курчикьян предложила разделить вопрос на два составных элемента: о власти и о нигилизме. Во-первых, любая власть стремится удержать свои позиции в любой стране. Вопрос только в том – как и насколько нарушаются при этом законы. Говорить о доверии к власти бессмысленно. Власть надо держать в “ежовых рукавицах”. Как только доверяешь власти, значит, даешь огромные возможности по нарушению законов. Никто из нас не доверяет оппозиции, потому что она вчерашняя и завтрашняя власть. Но мы доверяем системе. Мы доверяем, допустим, BBC, которая играем по правилам политического менталитета, открывает трибуну и задает вопросы власти, которые мы хотим задать, и заставляет власть отвечать на эти вопросы. Мы доверяем английскому исследовательскому журнализму. Вопрос, на самом деле, в тех рамках, которые общество ставит власти. Второй подвопрос – нигилизм. Российский нигилизм переходит все разумные пределы и начинает быть деструктивным. Если слушаешь россиян, которые обсуждают свои проблемы, в том числе, политические, то создается впечатление, что в России ничего не работает, и ничего хорошего нет. На самом деле это не так. Есть обыденная жизнь. Когда мы проводим исследования в правоприменительной сфере, то выясняется, что процент коррумпированных дел порядка 20%. Но остальные дела не коррумпированные. Надо выяснить, почему что-то не работает, и тогда устранить эти проблемы.
А.В. Юревич отметил, что неадекватное применение закона далеко не главная причина недовольства в обществе. Одна из главных причин – беззаконие. На Западе принято считать, что власть в России все контролирует, а, по сути, она мало что контролирует. Взять, к примеру, теневую экономику. Общественная жизнь властью не контролируется вообще. В итоге, скорее всего, возможна революция “сверху”.